农村土地制度改革中的法律应对与思考

   党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，站在全局高度对“三农”问题尤其是农村土地问题作了系统论述，对深化农业和农村综合改革作出了全面部署，明确指出了土地制度改革的方向和目标。随着各项改革措施的落实，在解放农村生产力、促进农村经济社会发展的同时，也引发农村土地纠纷案件增长和新的社会矛盾。做好新形势下涉农村土地纠纷案件的司法研究，不仅是切实维护农民合法权益的现实需要，更是人民法院服务农村综合配套改革、为全面深化改革提供司法保障的使命和担当所在。

   一、新形势下农村土地相关纠纷的热点、难点法律问题

   1.与农村土地制度改革密切相关的集体经济组织成员资格界定纠纷

   村民自治与集体所有是我国农村土地制度的基本原则，也是保护农民权益的有效路径。但是这两大制度在实践中的问题集中表现为“改嫁妇”、“入赘婿”、“外嫁女”、“农嫁非”外来人员等群体的财产分配权益问题。集体财产分配权是我国村民委员会自治法赋予村委会、村民小组的自治权，但是现行法律没有对集体经济组织成员资格予以界定。随着我国经济体制改革的逐步深入，城市规模急剧扩大，大量的城市周边土地被征用，土地房屋升值巨大，上述群体在分配房屋、土地征用补偿款、集体成员福利等一系列因农村集体经济组织成员权而享有的权益受到侵害，社会矛盾纠纷多发，村民自治规则使这些当事人难以寻求行政和司法保护，影响了农村的稳定和发展。

   2.农村土地承包权与经营权分离引发的纠纷

   这类纠纷源于农村土地承包经营权转让、入股、抵押等法律制度的滞后与“稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”政策的冲突。一是土地经营风险的承担问题。近年来，一大批工商资本到农村进行农业经营开发，由于承包权与经营权相分离，以流转方式取得土地经营权工商业者一旦出现经营风险，出现无法履约的情况，有可能给承包权人的利益带来损失。现实中出现过这样的案例，某公司租赁集体土地造林并办理了林权证，由于后续经营不善，未能按约分年度支付租赁费用，承包权人起诉要求解除合同，而办理了林权证的林木是不能随意处置的，致使法院在处理上陷入两难，做了大量的调解工作才化解了双方矛盾。二是土地经营权抵押担保融资引发的法律问题。物权法对这种抵押设定方式、登记机关没有规定；抵押权的实现方式不明确，一旦债务人无法履行债务，有可能变成为法律所禁止的事实上的土地买卖，引发承包权人与经营者、集体经济组织多方冲突。

   3.宅基地上房屋流转和小产权房引发的纠纷

   随着新型城镇化建设的加快，建设在宅基地、集体建设用地、耕地上的“小产权房”现象屡禁不绝，出现了涉及“小产权房”的诸如财产分割、转让、租赁等一系列纠纷。处理这类纠纷应避免“小产权房”不受法律保护的“一刀切”，既要维护国家土地管理制度的权威和耕地保护政策，又要尊重历史，适当平衡多方当事人的利益，妥善化解纠纷。

   新类型的宅基地流转纠纷往往融合地方政府试点政策的成分，在处理上须综合考虑多种因素，处理起来更加不易。如纠纷主体复杂，涉及当事人包括同一集体组织或非本集体组织成员、作为宅基地所有权人的村集体经济组织、使用权人的农民。有的涉及村委会、政府、商业地产等三方或三方以上主体参与纠纷。如果宅基地使用权流转超出了集体内部，矛盾纠纷更为激烈。农民住房所有权与宅基地使用权分离，若按照“地随房走”原则，宅基地使用权本应一并抵押，但这直接与物权法相悖，若否定宅基地使用权一并抵押，在权利主体不一致的情况下，抵押权又如何实现，处置不当，必然会导致变相买卖宅基地。

   二、妥善处理农村土地制度改革中各类纠纷的对策

   农村土地制度改革关系到农村经济社会的可持续发展和农民的基本生活保障，人民法院处理此类纠纷，既要于法有据，又要保障改革顺利推进，尊重首创精神，及时总结审判实践中的问题与对策，推动法律完善。

   1.坚持统筹兼顾的处理原则

   由农村土地制度改革引发的纠纷除了具备法律纠纷的一般特性外，还涉及政治稳定、社会秩序等方面。因此，人民法院在审理此类案件过程中，必须坚持统筹兼顾，把握好依法保护农民合法权益和依法保障土地流转改革的关系。既要保持土地承包关系的长久稳定，又要依法保护农民充分实现占有、使用、收益的权能，制裁侵害农民土地承包经营权的行为。对于改革创新措施，在不违反法律、行政法规的禁止性规定的前提下，从有利于实现财产权益，有利于集约化经营，有利于推进新型城镇化建设的角度出发，不宜轻易认定流转无效。要利用增减挂钩、土地整理、城乡规划调整的契机，可以考虑将建在农民宅基地和集体经营性用地上的“小产权房”在补交相关规费和契税的前提下，建立有条件的“小产权房”转化机制和交易平台，通过规范交易平台，转化为可上市流通的合规房产，以盘活存量资产，使农民得以分享土地增值的财富。

   2.树立“物权保护”的司法理念

   物权法把土地承包经营权和宅基地使用权确定为用益物权，除了加大保护力度的考虑以外，还有促进和保障其财产属性尽可能得到利用的立法目的。中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（以下简称《意见》）将农村土地承包经营权中的“承包权”与“经营权”一分为二，有利于物权法这一立法目的的实现，是一个创新性举措。有人认为，“承包权”仅仅是农民获得承包土地的资格，是一种“社员权”，而非真正意义上的物权，而“经营权”可流转、租赁、抵押，其实质是集体土地使用权，才是真正意义上的物权。笔者认为，这种理解过于机械，不利于依法保护农民承包权。首先，“经营权”是“承包权”派生而来。如果“承包权”仅仅只是一种“社员权”，那么它是无法派生出物权的；其次，“承包权”虽然以特定的身份为前提，但“社员权”不能涵盖“承包权”的全部内容，经营恰恰是农民对“承包权”的处分形式之一。正是在这个意义上，《意见》提出要“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”。过于强调“经营权”的物权属性，忽视对“承包权”的物权保护，不利于维护农民的合法权益。《意见》提出农村宅基地上的房产可以抵押、担保，根据“地随房走”的原则，宅基地土地使用权应一并处分。但农村宅基地使用权的获得，有着严格的身份限制，影响了抵押、担保权的实现。在法律尚未修改的情况下，借鉴域外“法定租赁”模式，有利于兼顾各方利益，不失为合理的解决方案。根本解决上述矛盾，还要有赖于法律的完善。

   3.建立多元化的纠纷化解机制

   协商、调解、仲裁等纠纷解决机制具有费用低、灵活高效、更符合中国传统文化等优势。因此，在土地承包经营权流转过程中出现争议或纠纷时应首先选择协商、调解和仲裁的方式予以解决，司法救济应成为其他权利救济机制的最后保障。特别是在法律、法规没有明确规定的情形下，更要注重与基层党委政府、农村土地承包仲裁机构、村民自治组织的沟通联系，构建诉调对接机制，积极引导当事人以非诉讼方式解决纠纷，不能随意作出司法裁决。同时要积极发挥人民法庭贴近群众、贴近农村的优势，做好法制宣传和法律咨询工作，将矛盾纠纷化解在萌芽状态。

   4.推行户籍制度改革，完善失地农民的社会保障

   利用农村土地制度改革的契机，用好农村土地财富增值的收益，建立城乡一体化的社会保障体系，在我国农村全面建立和健全多层次的社会保险、社会救济、社会福利、社会互助、最低生活保障、合作医疗、养老保险等在内的城乡统筹一体化的社会保障体系，推进户籍制度改革，消除城市与农村的差别对待，解决“同权、同价”问题，使农民平等地参与整个社会资源的分享。

   （作者系安徽省淮南市中级人民法院院长 宋长士）