浅析行政公益诉讼的程序构建

　　十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,使人民检察院探索行政公益诉讼制度于法有据。行政公益诉讼属于行政诉讼的一种,其程序原则上应遵从于行政诉讼。但是,行政公益诉讼是属于人民检察院为了保护公益而提起的行政诉讼,其程序方面与为了私益而提起的一般行政诉讼有很多区别。为保障人民检察院行政公益诉讼规范有序地进行,防止行政公益诉权的使用不当,需要对人民检察院提起行政公益诉讼的程序进行具体设计。笔者结合《人民检察院提起公益诉讼试点方案》(以下简称《方案》)并参考现有的行政诉讼制度,尝试设计人民检察院提起行政公益诉讼的具体程序:

　　一、案件受理程序

　　人民检察院提起行政公益诉讼的案件来源主要有三种形式:一是公民、法人和其他社会组织控告检举。公民、法人和其他社会组织发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,要求人民检察院维护国家利益和社会公共利益的,人民检察院应在一定期限(如60日)予以审查并予以答复;二是国家权力机关、上级人民检察院交办或者其他组织转办。对于此类线索需要回复结果的,在查明情况作出决定后予以书面回复;三是本级人民检察院依职权发现。人民检察院各职能部门在履行职责过程中,发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家利益和社会公共利益受到侵害的线索,因公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,应移送民事行政检察部门审查,提出是否对行政机关违法行为和不作为进行监督的意见,并在履行非诉监督程序后,作出是否将提起行政公益诉讼作为必要救济途径的决定。

　　二、立案审查程序

　　人民检察院对控告检举、转办等材料进行审查,认为可能有损害国家和社会公益的违法行政行为存在,就应该立案调查。但由于行政公益诉讼涉及公共利益,无论案件胜败与否,都会给被诉行政机关产生或多或少的负面影响。因此,为了维护稳定的诉讼秩序,应把好提起行政公益诉讼的立案关口,将受案范围限定在生态环境和资源保护、国有土地使用权出让等领域。严格此类案件的立案审查标准,只有行政违法行为对国家和社会利益造成侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,才予以启动提起行政公益诉讼的相关程序。

　　三、调查取证程序

　　根据《方案》,人民检察院向人民法院提起行政公益诉讼,应当有国家和社会公共利益受到侵害的初步证据。这一规定,虽然是明确提起行政公益诉讼应具有的证据条件,同时也赋予了人民检察院提起公益诉讼过程中的调查取证权。因此,人民检察院有权在法律允许的范围内向有关单位和个人调查、收集证据,包括询问作为被告的行政机关与证人;向有关的单位与个人收集书证、物证、视听资料;对现场进行勘验等。应当指出的是,人民检察院在调查取证过程中,往往要进行专门的检测和鉴定,如污染环境损害后果的检测,需要专门的机构检测,并支付相应的费用,在实务中应由谁委托,费用由谁承担等,还需要建立专门的机制。

　　需要说明的是,检察院享有调查、取证权并不意味着人民检察院同时负有举证的责任,诉讼中的举证责任仍应由作为被告的行政机关承担。行政诉讼法将举证的责任归于作为被告的行政机关,主要基于两个原因:一是作为原告的行政相对人在证据的保存与收集方面的能力远弱于作为被告的行政机关,将举证责任归之被告较为公平;二是作为被告的行政机关在作出该行政行为时,必须持有充分的事实依据以及证明该事实的证据,如果该行政机关在诉讼中不能举出上述事实及证据,说明它所作的该行政行为为非法。在行政公益诉讼案件中,虽然第一项原因已不存在,但第二项原因依然存在,因而仍应由被告负担举证责任。

　　四、诉前建议程序

　　诉前建议程序一是能够防止滥诉、节约司法资源,二是能够采取非诉形式解决社会矛盾,有利于社会和谐。人民检察院通过调查,发现生态环境和资源保护、国有资产保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者履行职责。根据《方案》,行政机关应当在收到检察建议书一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院。如果有关行政机关对人民检察院纠正违法行为和履行职责建议置若罔闻不予答复,或者答复超过法定期限,以及有充分证据证明行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会利益仍处于受侵害状态的,人民检察院才可以提起行政公益诉讼。如果行政机关根据检察建议纠正了其行政违法行为、履行了行政职责,那么人民检察院即可终结诉讼程序,无须再启动司法救济程序。

　　五、提起诉讼程序

　　人民检察院经过诉前建议程序,认为案件符合起诉条件,需要起诉的,应制作行政公益诉讼起诉书,提起行政公益诉讼。行政公益诉讼起诉书应包括:(1)公益诉讼人名称;(2)诉讼请求;(3)损害事实和起诉理由;(4)证据证明情况。此外,还应向受诉法院提交,一是检察建议及证明材料,二是行政机关违法行使职权或者不履行法定职责,造成国家利益、社会公共利益受到侵害的初步证据,三是依法需要提交的其他材料。

　　应当注意的是,并不是所有人民检察院提起行政公益诉讼的案件都必然引起人民法院作出支持诉求的判决,实践中,存在人民检察院可能撤回起诉和上诉的情形:一是人民法院审理后认为,行政公益诉讼不符合起诉条件或者行政公益诉讼请求依法不能成立,建议人民检察院撤回的:二是负有监督管理职责的行政机关在行政公益诉讼期间自行纠正违法行为或者依法履行法定职责,是受损害的国家利益、社会公共利益得以修复或者风险得以消除的。那么人民检察院撤回起诉后是否认为诉讼程序已经终结?笔者认为,提起行政公益诉讼是人民检察院以公益诉讼人的身份启动的司法救济程序,撤回起诉只表明人民检察院暂时放弃向人民法院起诉,而依据新的证据材料,人民检察院可以就同一事实再次重新起诉。所以,撤回起诉不是实质性的诉讼终结的决定。因此,人民检察院对于行政机关在行政公益诉讼期间自行纠正违法行为或者依法履行法定职责而撤回起诉的案件,应参照刑事诉讼中的不起诉规定,作出不起诉的决定;对于提起公益诉讼后,发现起诉条件尚不成熟或证据尚不充分撤回起诉的案件,应保留重新起诉的权利,以切实保护被侵害的国家和社会公共利益。在提起诉讼后判决以前,人民检察院认为需要变更诉求的,可以建议合议庭延期审理并及时补充或修正,不必撤回起诉。

　　六、出庭支持起诉程序

　　人民检察院以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼,基于程序公正的原则,公益诉讼人作为控诉方与被诉方处于平等的诉讼地位。人民检察院享有类似原告的诉讼权利,承担原告的诉讼义务。人民检察院提起的行政公益诉讼案件,同其他行政诉讼案件一样,在诉讼中应适用举证责任倒置的举证责任原则,当然这种责任倒置的举证责任分配原则并不能排除人民检察院在诉讼中应就其事实主张提供相应的证据支持。因此,检察人员在出庭支持起诉过程中应阐明提起行政公益诉讼的事实和理由,就国家利益和社会利益受到侵害的事实提出证据,请求人民法院撤销或部分撤销违法行政行为,在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等。检察人员出庭活动的主要任务有:(1)宣读行政公益诉讼法律文书;(2)对人民检察院调查核实的证据予以出示和说明,对行政机关出示的证据进行质证;(3)参加法庭调查;(4) 发表出庭意见并进行辩论;(5)对庭审活动的违法行为予以监督。

　　七、上诉程序

　　人民检察院基于维护国家和社会公共利益的需要,作为公益诉讼人提起行政公益诉讼,当然有权对人民法院作出的行政公益诉讼判决、裁定进行审查。人民检察院认为人民法院的行政公益诉讼判决、裁定确有错误的,应当通过作出判决、裁定的上级人民法院予以纠正。根据《方案》,人民法院审理人民检察院提起的行政公益诉讼案件作出未发生法律效力的判决、裁定,人民检察院认为确有错误的,提起行政公益诉讼的人民检察院应当提请上级人民检察院向同级人民法院提起上诉。为此,提起行政公益诉讼的人民检察院拟提请上级人民检察院提起上诉的行政公益诉讼案件,应由办案人员制作提起上诉建议书,并经集体讨论,部门负责人审核,检察长或分管检察长批准,对重大疑难案件还应通过检察委员会讨论决定后,报上级人民检察院审查决定。

　　八、审判监督程序

　　人民检察院虽然以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼,但并不排斥人民检察院法律监督者的属性。因此,人民检察院对于二审之后的判决或者裁定,仍然认为有错误存在的,可以在判决或者裁定生效后按照审判监督程序进行抗诉,要求法院再审,而不必以当事人身份申请法院再审。当然,抗诉引起再审的次数应当有所限制,这样既可以保持人民法院裁判的权威性,也不至于造成人民检察院滥用抗诉权的可能。

　　九、诉讼后果承担问题

　　除上述程序设计外,在实践中还有关于诉讼后果承担的问题。由于人民检察院代表公益提起行政公益诉讼,并不享有实体上的权利与义务。因此,人民法院经过审理,认为人民检察院的起诉有事实和法律根据的,应当依法判决被告承担法律责任；如果人民法院认为人民检察院的起诉不能成立,可驳回诉讼请求,但不能判决人民检察院承担实体上的法律责任。

　　(作者单位 安徽省宣城市宣州区人民检察院)