行政诉讼范围的拓展

　　摘要:随着我国经济社会的快速发展,公民、法人或者其他组织的法律维权意识的增强,各项改革的逐渐深入,有关行政争议的案件增多。而我国《行政诉讼法》及其相关的司法解释对于行政诉讼受案范围的过于狭窄,已经不能适应形势需要,行政相对方受侵犯的权利难以得到维护。本文对我国行政诉讼受案范围进行分析,借鉴世界主要国家的行政诉讼受案范围的通常规定,提出拓展我国行政诉讼受案范围的建议。　　  

　　关键词:行政法 行政诉讼 受案范围 行政行为 　  

　　行政诉讼受案范围始终是理论与审判实践中的热点、难点问题。行政诉讼受案范围也一直受到人们的关注,它关系着行政相对方的权利受救济的范围与程度,关系着行政权在怎样的空间上接受司法权的监督和制约,进而体现一个国家的法治建设水平。虽然自《中华人民共和国行政诉讼法》颁布十几年以来,法律条文的规定没有任何变化,但司法在实践中却在不断地自我修正、完善和发展,行政法学理论界对此问题的研究也不断地深入。在行政诉讼受案范围的问题与争论中,既涉及到理论上的,又涉及到实践上;既有立法上界定方式的争论,又有界定标准的争论。许许多多具体范围、标准的分歧,都导源于对行政诉讼受案范围的不同认识。本文根据我国《行政诉讼法》及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释相关规定,结合行政法学理论界对此问题深入的研究成果,借鉴美国、法国等世界主要国家对行政诉讼受案范围的相关规定及实践,提出拓展我国行政诉讼受案范围的具体建议,将几个有争议受案范围纳入行政诉讼法之中,加强法院的司法监督权力的行使,保障公民、组织正当权益,维护行政法治秩序,促进我国依法行政。

　　一、行政诉讼受案范围的含义

　　对于“行政诉讼受案范围”一语,世界上几乎所有国家,包括大陆法系和普通法系国家都有关于受案范围或者类似的规定,只是各自对这一问题的表述有所不同,例如德国称之为“行政诉讼审判性”,法国称之为“行政法院的审判权范围”,美国将该问题称之为“司法审查的可得性”,学者或称之为“司法审查的范围”;或“司法审查监督的范围”;或“行政诉讼的范围”等等。无论各国对此问题进行何种表述,其中心的实质意义都是关于法院对行政诉讼争议的监督权限的范围。国内行政法权威学者应松年认为,所谓“行政诉讼受案范围”,是指人民法院受理行政争议案件的范围,说是指公民、法人或者其他组织对行政机关的哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼的界限。姜明安教授认为:行政诉讼受案范围指人民法院受理行政诉讼案件的范围。体现着法院审查行政行为的可能性,同时也体现了行政相对人诉诸法院的可能性和对当事人资格的确定,什么样的案件可以由人民法院受理,什么样的案件不能够由人民法院受理,换句话说,哪些行政活动应当纳入人民法院的视野,哪些行政活动不能够纳入人民法院的视野,这直接决定了司法机关对行政主体行为的监督范围,决定着受到行政主体侵害的行政相对方的诉权的范围。如果法律规定某一类行政争议案件只能由行政机关解决则人民法院无权解决这种争议,同时也无权对引起争议的行政行为进行审查。因此,行政诉讼受案范围也就意味着对司法审查权的界定。

　　二、我国行政诉讼受案范围的现状

　　(一)我国现行行政诉讼法关于受案范围的规定

　　现行法律中对我国行政诉讼受案范围的具体规定,依法条规定来看,有以下几种:

　　1.行政诉讼受案范围的概括式规定

　　概括式规定,即对法院受理行政案件的范围作出原则的统一的规定。法律所规定的行政机关和行政机关工作人员的侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为,即行政诉讼法第二条的规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条规定的“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围”。

　　2.行政诉讼受案范围的列举肯定式规定

　　列举式规定,即对法院应该受理的案件从行为的角度加以列举。行政诉讼法所列举的肯定性受案范围为下列九项具体行政行为:(一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;〔三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;(五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;(六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的;(七)认为行政机关违法要求履行义务的;(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的;(九)除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。此后,又在后来的最高院司法解释增加列举了劳动教养决定、强制收容审查决定、征收超生费、罚款的行政处罚、依据法规或者规章作出的“最终裁决”、赔偿问题所作的裁决、依照职权作出的强制性补偿决定、土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定等内容。尽管该意见被废止,但按照上述受案范围的概括式规定,劳动教养决定等应在可诉行政行为之列,故意见的废止绝不能理解为劳动教养决定、强制收容审查决定等不可诉,理由很简单:根据我国行政诉讼法及最高人民法院关于行政诉讼受案范围的概括式规定,上述行政行为属于行政机关和行政机关工作人员的令行政相对人不服的行政行为,无论是否列举,行政相对人依法提起行政诉讼的权利都不应受到影响和限制。

　　3.行政诉讼受案范围的列举排除式规定

　　排除式规定,即对法院不应该受理的案件予以明确列举。《行政诉讼法》第十二条排除了下列行为的行政诉讼可诉性:(一)国防、外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

　　最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释则除《行政诉讼法》第十二条规定的行为外,进一步明确下列行为不属行政政行为诉讼受案范围:(一)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;(二)调解行为以及法律规定的仲裁行为;〔三)不具有强制力的行政指导行为;(四)驳回当事人对行提起申诉的重复处理行为;(五)对公民、法人或者其他权利义务不产生实际影响的行为。《行政诉讼法》界定行政诉讼受案范围的标准有两项:一是具体行政行为标准,二是人身权财产权标准。首先,人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼,对具体行政行为以外的其他行为即抽象行政行为提起诉讼,法院不予受理。所谓具体行政行为和抽象行政行为是行政法理论界根据行政行为针对的对象是否特定、是否对相对人产生直接法律后果等标准所作的划分。具体行政行为针对的对象是特定的,只能适用一次,例如行政机关根据申请发放许可证的行为、对特定人采取行政强制措施或者作出行政处罚决定的行为;抽象行政行为针对的对象是非特定的,其效力作用于所有适用对象,而且在一定范围内可以反复适用。其次,人民法院只受理对侵犯公民法人或者其他组织的人身权和财产权行政行为不服提起的诉讼,除非法律法规另有规定,人民法院一般不受理对人身权和财产权以外的其他权益造成侵犯的行政争议。也就是说,如果行政机关及其工作人员侵犯了公民、法人或者其他组织的出版、结社、游行示威、宗教信仰等权利,以及受教育权、劳动权、休息权等其他权利的,公民是否可以提起诉讼,取决于法律和法规的特别规定,行政诉讼法未对此类权利遭受侵害后能否起诉作出规定。

　　《行政诉讼法》在规定受案范围的具体内容上,明确规定了可以受理的案件和不能受理的案件。法院应当受理的案件包括:行政处罚引起的争议、行政强制措施引起的争议、侵犯法定经营自主权的争议、拒绝许可和不作为的争议、拒绝履行保护人身权财产权的法定职责或者不作为引起的争议、不发抚恤金引起的争议、以及违法要求履行义务引起的争议。此外,其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引起的争议也是法院应当受理的案件。

　　(二)我国现行行政诉讼受案范围存在的问题

　　1.采用肯定列举和否定排除方式规定受案范围,限制了受案范围的扩大,阻碍了行政诉讼的发展。

　　我国现行《行政诉讼法》对行政诉讼的受案范围采取了“列举式”的规定方式,除第二条的原则性规定外,在第十一条对哪些行为可诉作了肯定式的列举,在第十二条则作了否定式的列举。这种既作肯定式的列举又作否定式的列举的规定方式,是极为不合理的,因为哪些可诉哪些不可诉的界分,不论划分得多么细致严密,它不可能穷尽所有的情形,总会留下权利救济的空白。法律规定了“不发抚恤金”案件属于受案范围,但不发社会保险金和最低生活保障费的案件能否起诉呢?法律规定对于拒绝颁发许可证、执照的行为可以起诉,但拒绝颁发驾驶证、结婚证或者发放毕业证、学位证的行为能否被起诉呢?况且对于非具体行政行为侵犯相对人权益的,以及侵犯相对人人身权和财产权以外其他权利的,是没有途径取得诉讼救济的。虽然最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中试图采取排除的方法来扩大受案范围,但又在《行政诉讼法》所排除行为的基础上又列举了若干不得起诉的行为,这些过多的限制,束缚了人民法院在受理行政案件上的能力,对行政诉讼的发展设置了人为的障碍。

　　2.以人身权和财产权作为受案范围的确定标准,侵犯公民政治权利和其他经济社会权利的行为被排除在受案范围之外。

　　《行政诉讼法》第十一条第一款肯定列举了八项侵犯人身权、财产权的行为属于受案范围,意味着只有具体行政行为涉及行政相对人的人身权或财产权的,才可以起诉,凡涉及人身权、财产权以外的权利都不能起诉。但是《行政诉讼法》应当保护的是行政相对人在行政活动中受到不利影响的所有合法权益,既包括宪法权利,也包括民事法律和行政法律所赋予或者保护的权利。如果只保护人身权和财产权,而不保护其他权利,那就意味着其他权利和利益是不受司法保护的,是行政机关可以任意处置而不承担责任的,这违反了《行政诉讼法》的立法目的,也与后来颁布的《中华人民共和国行政复议法》(以下称《行政复议法》)不一致。因为行政复议法规定的复议范围并不限于侵犯人身权、财产权的范围,而是所有侵犯行政相对人“合法权益”的行为都属于行政复议范围。所以行政诉讼法有关人身权、财产权的规定不当地限制了行政诉讼受案范围,把人身权和财产权以外的政治权利和其他社会经济权利排除在行政诉讼受案范围之外,又如何实现“有权利必有救济”的原则呢?

　　3.抽象行政行为不受审查,为违法行政提供“合法”依据。

　　《行政诉讼法》和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释都没有明确将抽象行政行为上升为法律上的概念。作为一种学理解释,抽象行政行为是指政机关针对不特定的人或不特定的事制定的具有普遍约束力的行政规则,其具有对象普遍性、效力普遍性和持续性、反复适用性等特征。依据《行政诉讼法》第十二条规定,人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼,即抽象行政行为被排除在行政诉讼受案苑围之外。笔者认为,行政诉讼的审查对象只限于具体行政行为存在严重的缺陷。首先,由于具体行政行为的作出总是需要有一定的法律规范依据,对具体行政行为进行审查必然要涉及到对其依据进行审查,否则无以对具体行政行为的合法性进行审查。法院只有先对法律规范的合法性问题有权进行审查后,才能介入到对具体行政行为的合法性审查,没有前者,后者就失去了存在的基础。也正如美国公益诉讼团体主任大卫·弗拉德克所说:如果法不良,同时又不让公民起诉这一不良之法,那么就要逼着公民先去违法,如此才能去起诉政府依据该法而实施的行为,这种做法就如同“逼良为娼”,因此应在“规章”实施之前公民就可直接起诉规章而法院也应予以审查。其次,立法强行性排除规定,对弱势地位的相对人极不公平。因为具体行政行为违法给相对人合法权益造成的损失只是特定的、局部的,而抽象行政行为如果违法,损害相对人的权益,则将是大范围的,将给不特定多数人的合法权益造成损失,因此,行政机关的抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力。实践中,依据现行法律,法院在审理行政案件时,如果发现具体行政行为作出的依据违法则只能不“参照”,而无权对该依据作出具有法律效力的评价。这样在依据违法的规范性文件作出的具体行政行为被撤销以后,若行政机关再对行政相对人作出类似甚至相同的具体行政行为,必定再次损害相对人的合法权益,导致恶性循环。由于缺乏对抽象行政行为强有力的外部制约机制,抽象行政行为违法问题日趋严重,有些地方和部门利用手中的行政立法权,肆意扩张本地区本部门的权限,争权夺利,违法征收财物、摊派费用、设置劳役,导致规章相互冲突、矛盾,影响国家政令的统一,造成相对人的合法权益得不到保障。

　　鉴于《行政诉讼法》在受案范围的规定方法上存在上述问题,有必要对行政诉讼受案范围加以修改和完善。

　　三、我国行政诉讼受案范围的拓展

　　当今社会,行政行为的复杂化和专门化是市场经济发展的必然结果,行政诉讼所指向的可诉性行政行为亦应丰富。改革是渐进的,法律是在社会的发展和进步中不断修正的。在我国已将“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略载入宪法的今天,修改现行的《行政诉讼法》进一步扩大行政诉讼的受案范围,更加全面地监督行政主体依法行政和保护行政相对人的合法权益,是现代法治国家的普遍发展趋势,是使我国行政诉讼的立法与实践更加符合建设社会主义法治国家的客观需要。

　　(一)将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围

　　纵观当今法治国家,都将抽象行政行为纳入到司法审查的受案范围。美国《联邦行政程序法》第七百二十条规定,凡是因行政机关的行政行为而使公民或组织的法定权利受到不利影响或损害,不论其为抽象行政行为还是具体行政行为,均可以纳入行政诉讼的受案范围。英国行政诉讼的受案范围主要由判例法确定,凡是被认为违背“越权原则”的行政行为(包括抽象行政行为和具体行政行为)均属于行政诉讼的受案范围。德国的行政诉讼范围较广,包括认为行政行为违法,或者向行政机关主张权利的,均可向法院起诉,超越、滥用自由裁量权也在受案范围之列。可见抽象行政行为本身并不具有不可诉的必然性。

　　我国于1990年制定的《行政复议条例》曾将抽象行政行为排除于行政复议的受案范围之外,但是1999年制定的《行政复议法》将除行政立法以外的抽象行政行为纳入行政复议范围。抽象行政行为与具体行政行为并无本质区别,二者具有很多共性。例如:二者都是行政主体依职权作出的行政行为;一旦作出均具有执行力、确定力和拘束力;二者均会在行政相对人和行政主体之间形成行政法律关系等。因此将抽象行政行为排除在诉讼之外,没有多少正当的理由。从目前我国法制建设的现状来看,将抽象行政行为纳入司法审查范围的条件己经成熟。这种成熟度有如下指标:

　　1.国家的法律框架中有司法审查抽象行政行为的空间,现行法律提供了司法机关对抽象行政行为审查的可能性。我国宪法第五条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”根据该条规定,国家机关的“一切违反宪法和法律的行为”,包括具体行政行为和抽象行政行为,也都必须依法予以追究。这为《行政诉讼法》规定人民法院对行政行为行使司法审查权,提供了宪法依据。另一方面,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定,“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。同时我国宪法也规定了公民在受到国家机关和国家机关工作人员侵犯并造成损失时,有依法取得赔偿的权利,宪法并未将国家赔偿限制在具体行政行为之内。

　　《行政复议法》作为解决行政争议的规则,规定可以在审查具体行政行为的同时附带审查抽象行政行为,行政复议制度的这种实践为审查抽象行政行为积累了经验。《行政复议法》第七条己经将对部分抽象行政行为(包括国务院部门的规定,县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定,乡、镇人民政府的规定)的审查,纳入了行政复议的范围。随着民主和法制建设的进一步完善,逐步将对行政法规、行政规章以及其他抽象行政行为的审查纳入司法监督的范围是可行的。

　　2.人民法院对抽象行政行为行使司法审查权是我国行政诉讼立法的本质精神。行政诉讼立法宗旨的一个重要方面和基本目的,是维护和监督行政机关依法行使行政职权,以促进行政机关依法行政。根据我国宪法和有关组织法的规定,国家行政机关的职权包括了行政许可、行政处罚等具体行政行为和制定行政法规、行政规章以及其他规范性文件的抽象行政行为。因此,人民法院依据《行政诉讼法》监督行政机关依法行使行政职权,必然包含对抽象行政行为的审查监督,这是我国行政诉讼立法的本质要求。

　　3.《行政诉讼法》第12条和(行政复议法》第7条均规定,对部委规章和地方政府规章不能提起行政复议和行政诉讼。这种规定是造成当前对抽象行政行为不能进行司法审查的法律障碍。行政规章中,国务院部门规章与地方人民政府的规章的权限不清。如某部发布一个文件,对该部某个规章的规定进行了补充或解释,这个文件是不是规章呢?又如某人民政府发布通知就某事规定了若干具体要求,并有法律责任之规定,但却没有采用人民政府令的形式(许多地方以“令”来判断规章的形式),又该如何判定呢?显然,这种排除对规章的直接的司法审查的规定,在制定是否是规章时就缺乏标准。部门规章与部门的规定等规范性文件均应接受司法审查。行政行为本质是相同的,都有接受监督和审查的必要。规章不合法或者通过规章乱设收费、滥设许可等己是众所周知的事实,那么,排除规章接受司法审查也就排除了抽象行政行为侵犯相对人合法权益的主要领域。

　　将抽象行政行为纳入司法审查的范围,是我国行政诉讼制度发展的必然趋势,确立对抽象行政行为的完全审查权,可更大程度和更大范围地保护相对人的合法权益。法院对具体行政行为的合法性审查只能保护提起行政诉讼的相对人,而法院对抽象行政行为的合法性审查,却可以保护所有可能或己经受到该抽象行政行为侵害的相对人。

　　(二)将终局行政行为纳入行政诉讼受案范围

　　终局行政行为是指法律规定的由行政机关最终裁决,不受行政诉讼的行政行为。我国《行政诉讼法》第21条第4项规定,“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”不属于行政诉讼受案范围。《若干解释》第5条规定,“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”,是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。

　　我国有关终局行政行为的法律规定,可以分为两类:一类规定了当事人具有选择行政救济和司法救济的权利,但是当事人一旦选择了行政救济,就无法寻求司法救济;另一类则规定相对人只有行政救济权而无司法救济权。

　　对于行政终局行为的救济途径仅限于行政系统内部,明显违反了现代法治社会的司法最终解决原则。所谓司法最终解决原则,是指行政决定不应具有最终效力,当事人对行政决定不服的,仍然可以提起行政诉讼,由司法机关对所争议的行政纠纷作出最终裁决。即使由上级行政机关进行复议,由于部门利益的影响,往往为自己或下级机关进行辩护,很难不偏不倚。

　　(三)将内部行政行为纳入到行政诉讼受案范围

　　根据《行政诉讼法》第12条第3项规定,对行政机关人员的奖惩、任免等决定属于不可诉的行为。最高院的司法解释规定对这条具体规定是指行政机关做出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。

　　这样规定是因为我国的行政诉讼起步不久,经验不足,行政诉讼解决行政纠纷主要属于外部行政法律关系的争议:我国有关内部行政管理的一系列制度还不健全,法院审查有困难。由于我国《行政诉讼法》未将行政机关的内部人事管理行为纳入司法审查的受案范围,因而有学者认为人民法院绝对不能干预行政机关内部的行政行为。有的学者则认为“行政机关内部的行政行为也是一种法律关系,同样关系相对人的各种权利。实际情况是,行政机关对其工作人员的奖惩、任免等行政决定同样涉及机关公务人员的权利和义务,当这种权利受到损害时是否应当允许其主张权利?由此看来,那种 “绝对不能干预”的观点值得探讨,因为它过于 “绝对”,在实践中不仅像法国这样行政法院隶属于行政机关,行政复议程序与行政诉讼程序大体重合的国家,存在着法院审理有关行政机构内部组织建设的行政案件;而且像美国那样由普通法院承担行政审判任务的国家也将某些内部行为纳入行政诉讼的范围。

　　 行政机关的内部管理行为,应当通过今后的法律、法规将之纳入行政诉讼的受案范围。其一,行政机关与行政机关工作人员的关系是公法上的行政合同关系,双方权利义务依照法律、法规或其他规范性文件的规定确立,这必然涉及到法律问题,既然是法律问题,当然应当受到法院的司法审查;其二,有权利就有救济,行政机关的非政治政策性的法律行为,都应受到司法监督;其三,虽然有关法律法规己规定了相应的救济手段和途径,但都是行政机关的内部监督与救济,并不能排斥司法机关的监督和救济;其四,内部行为并不存在所谓“绝对自由裁量权”,仍然应当受到法院的司法审查。在当前世界法治的发展形势下,重视公民基本权利的保护己成为时代的潮流,而内部行政关系由于对相对公民基本权利的漠视,即使在其起源国德国也已遭到摒弃。因此,有必要对相关法律进行修改,按照行政救济的基本理论,行政主体实施的大多数公务行为均应接受法院的司法审查,无论这些行为是对内部相对人作出的,还是对一般相对人作出的,只要此类行为对相对人的合法权益产生不利影响,均可以列入行政诉讼的受案范围。

　　(四)行政诉讼受案范围与行政指导行为

　　行政指导是行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的,旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为,以实现行政管理目的的一种非职权的行为。

　　行政指导与其他行政行为的不同之处主要在于行政相对方的意志参与,行为的作出是自己自愿接受的一种行为,行政相对方的自愿性很强。对于行政主体来说行政指导是一种非权力性行为,强制性不体现其直接的方式。其行为的作出过程是行政主体通过说服、示范、建议、协商、提供知识和技术帮助等方式发布官方信息,说服行政相对人自愿接受行政机关的指导行为,行政机关不能借助手中的国家赋予的权力强迫行政相对人违心接受。如果相对人是在行政机关的强迫下接受的行政行为,行政指导行为就会变质为具有强制力的行政行为了。虽然行政相对人接受行政指导行为后有可能产生不利后果,对于此种不利后果一般是都由行政相对人自己承担而不能要求行政主体来承担,其理由是行政指导是一种非强制行政行为,行为的发生是行政相对人自愿作出的。这种理论有待于商讨,因为本着责任政府的原则,应当加强行政指导的科学性、准确性。如果政府的行政指导行为失误性较大,行政相对人在失误指导情况下作出的行政行为,政府则应该承担一定的责任,否则政府的威信将要受到影响。在我国现行的行政法与行政诉讼法中并没有把行政指导纳入到行政诉讼受案的范围,目前世界上大多数国家也都没有把行政指导行为纳入到行政诉讼受案的范围。

　　行政机关的行政指导行为存在错误或者失误的可能性,在一定的意义上也侵犯了行政相对人的合法权益,行政相对人对于误导行为引起的权利损失有权请求司法救济,相应地政府也应该对此承担一定的责任。当然这种司法救济程序的启动应该以行政相对人的申请在先才能启动,也就是说行政相对人已经穷尽所有的救济途径后,其权利还没有得到救济才能提起行政诉讼,即行政相对人向行政主体提出要求其对错误的行政指导进行审查并承担法律责任,行政机关不予审查或者作出否定承担法律责任的决定后,行政相对人对其行政决定不服的才能依法提起行政诉讼。建立行政指导行政行为的可诉性,能够有效的遏制行政机关利用行政指导的灵活、简便、隐秘等特点,滥用手中的权力有意回避、混淆甚至推卸行政责任。行政机关的违法、瑕疵之行政指导给行政相对人造成的损失,如果不受到司法机关的监督,则会增加行政机关态意权力运用的可能性。因此,把行政指导行政行为纳入到行政诉讼受案的范围对于防止行政机关的权力专制和保护行政相对人的合法权益具有极其重要的作用。

　　虽然我国行政诉讼法的颁布实施,对推动我国民主法制建设起到了重要的作用,但随着我国政治、经济、社会生活和法治现状的不断发展变化,现行的行政诉受案范围,已经不能够很好的适应现在市场经济的发展要求,时代的发展要求修改和完善行政诉讼受案范围已迫在眉睫,刻不容缓。通过完善行政诉讼制度,扩大行政诉讼的受案范围,将行政行为引发的纠纷与争议引导到法治的手段 (主要是行政诉讼)上,尽量减少、避免非法治手段的救济方式和手段。此外,受案范围也不是可以无限扩展的,它至少应当受到三个方面的限制:一是分权的限制,行政权是有限的,同样,司法权也是有限的,司法权的行使不得侵犯行政权和非政府组织的自主权,因此,对于一些纯粹属于行政机关、其他行使公共权力的组织自由裁量范围内的事务,不能纳入行政诉讼范围;二是纠纷本身的限制,只有适于司法裁判的纠纷才能由司法解决,国家行为,如外交、国防、紧急状态行为不适于司法裁判,不能纳入行政诉讼范围;三是社会政治、经济条件限制,世界各国的经验表明,行政诉讼的范围是逐步扩展的,它由社会政治、经济条件所决定,不顾条件地任意扩大行政诉讼范围。忽视实际情况而盲目的扩展,其效果不能也是不尽人意的。  

       （作者单位：湖南省娄底市双峰县人民检察院）　　  

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