刑事执行检察视野下检察建议的实证分析

   检察建议是依据《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第2条等法律的精神,根据《最高人民检察院关于检察机关内设机构预防职务犯罪工作职责的分工的规定》,检察机关在办案过程中,发现有关单位在综合治理、防范减少犯罪以及制度与管理等方面存在问题与漏洞时,有针对性地提出建议,是检察机关发挥检察监督职能参与犯罪预防和社会治安综合治理的重要途径和手段。刑事执行检察建议是检察机关依据高检院刑事执行检察“四个办法”对监管场所履行法律监督权的一种方式,是检察机关司法实践的产物,具有一定的法律效力。但由于缺乏足够的法律依据,实践中存在着重提出轻落实、检察建议书制作不规范、随意性强等许多不尽完善的地方,在一定程度上制约和阻碍了刑事执行检察建议在法律监督工作中的作用发挥。为了加强刑事执行检察建议的规范性、时效性、针对性,笔者在对检察建议的工作情况进行调研,就具体适用中存在的问题进行深入分析和总结,以期刑事执行检察建议在刑罚执行和监管活动监督中能够发挥更加有效的监督作用。

　　一、刑事执行检察建议存在的问题

　　(一)检察建议的法律地位不明确。检察建议拓展和延伸了法律监督的范围,解决了诉讼监督活动未能解决的问题,是深化法律监督的必然要求和有效途径。[①]通常认为,实施检察建议的法律依据主要是《人民检察院组织法》第四条和刑事诉讼法第二条的原则性规定[②],检察官法第三十三条第二款表述的对提出检察建议成绩明显给予奖励的规定外,较为详细的规定体现在2001年最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》,该规则第9章规定了检察建议的适用范围。2008年最高人民检察院刑事执行检察“四个办法”中也分别规定,检察机关发现刑罚执行活动、刑罚执行和监管活动、劳教执行和监管活动、对于监外执行罪犯的交付执行、监督管理活动中存在执法不规范等可能导致执法不公和重大事故等苗头性、倾向性问题的,应当向有关单位提出检察建议。2009年11月13日,最高人民检察院正式印发了《人民检察院检察建议工作规定(试行)》,对检察建议作了界定,列举了可以提出检察建议的情形,对检察机关提出检察建议的程序进行了规范。除此之外,我国立法和司法解释上再无对检察建议的具体规定。检察机关以检察建议的形式行使法律监督权的法律依据也只是有宪法、人民检察院组织法和诉讼法上有关检察机关职能的原则性规定,依据“法无明确授权即不可为”这一基本的法治原则,公权部门不应根据法律上的模糊规定而为自己滥设权力,但如果对检察机关的“法律监督权”不予细化,对检察建议不予以明确和具体制度化,那么只会导致检察机关的法律监督权在实践中因缺少具体实用的操作方式而无法实施。[③]

　　(二)制发刑事执行检察建议的程序不规范。检察建议在制作、签发、审批环节存在不规范、不统一的情况,给成文、发送、管理、查阅、效果反馈等都带来不利影响。如有的检察建议以检察院的名义发出,有的则以派驻检察室的名义发出;在审批制度上有的是检察长、部门领导(主办检察官)、办案人员三级审批,有的是二级审批。同时实践中存在检察建议与其他司法文书混用的现象。检察建议书和纠正违法通知书是检察机关履行法律监督职能的重要手段和形式,但二者在性质、适用范围、对象和法律效力方面存在差异,二者不能混同。

　　(三)部分刑事执行检察建议制作质量不高,影响了监督的权威和效果。目前,检察机关对于制发检察建议还没有明确的质量要求,考核的唯一依据是有回复,至于检察建议该不该发、提出问题是否有针对性、整改措施是否具体、是否被采纳、回复是否及时等都没有规定。由于没有明确的质量要求,一些办案人员在思想上对检察建议缺乏足够的重视,在制作前不作认真调查研究,制作时也较轻率,问题把握不准,建议的改进措施不具体,泛泛而谈流于形式,使检察建议的质量不高,还有的只是为了完成上级布置的任务或为了应付考核而制发,检察建议效果不好。质量不高的检察建议会使监管场所认为难以接受,进而产生怀疑、抵触情绪,质疑检察机关检察建议的权威,影响整改的积极性,或者勉强回复而心存不满。如有的检察建议书针对同一被监管单位同一事项在短期内甚至同一天(按人头计算)反复建议,一个事实可以制发多份检察建议;有的检察建议书出现错别字和格式不规范等,这些问题都直接影响了检察建议的效力。

　　(四)对刑事执行检察建议的跟踪落实不够。由于刑事执行检察“四个办法”没有规定检察建议的跟踪督促机制,就刑事执行检察实践看,在检察建议发出后督促情况会因人而异。负责任的刑事执行检察人员会跟踪落实,及时获取反馈及时纠错,责任心一般的就只求回复不求实际效果。缺乏有力的督促机制难以保证监督实效,客观上不仅造成了有限的司法资源的浪费,也使检察建议失去了实际意义。虽然检察建议的回复率较高,但监管场所对于违法问题和违法行为的实际纠正率和回复率相比还是有不小的差距。如2013年第一季度,襄阳城郊院在办理减刑假释案件过程中,发现刑罚执行机关向人民法院提出减刑假释建议书时,未按照刑事诉讼法第二百六十二条规定将建议书副本抄送人民检察院,该院按照法律规定向刑罚执行机关提出检察建议后,刑罚执行机关予以回复。但是,2013年第三季度,该刑罚执行机关又发生了类似的违法情况,为此该院再次向刑罚执行机关提出严格落实整改措施,强化办案人员责任意识的检察建议。由于法律上没有赋予检察建议强制性,检察机关花费一定精力提出的检察建议,往往被相关单位束之高阁,虽然有的单位对建议进行了回复,或者制定了整改措施,但是部分流于形式,检察建议达不到预期的效果。

　　二、刑事执行检察建议存在问题的解决对策

　　(一)赋予检察建议明确的法律地位和效力。检察建议是检察机关履行法律监督职能的一种重要形式。[④]检察建议要得到长远的发展,必须要获得立法上的支持。在当前立法条件尚不成熟的情况下,可以通过联合发出司法解释的形式,给予检察建议明确的法律地位、效力及操作规范,使其名正言顺,规范发展。具体应规定:1、检察建议是检察机关实行法律监督的一种法定方式;2、检察建议的原则、功能、适用条件及范围;3、检察建议的效力,检察建议一经发出,即具有法定效力,任何相对人无故不得拒收,且须在规定时间内明确答复。建议被采纳的,要将有关处理情况一并回复;建议不被采纳的,应当书面说明理由。

　　(二)规范制作刑事执行检察建议,提高检察建议的真实性、合法性、针对性、可操作性、说理性。泛泛而谈、内容空洞的检察建议,既不能帮助监管场所真正解决实际问题、起到应有的法律监督效果,同时也有损检察机关和检察官在监管场所和人民群众中的良好形象。要规范制作检察建议,必须将检察建议的制发作为培训、考核、检验刑事执行检察干警业务素质的重要内容;必须要让刑事执行检察干警深入学习监管场所的法律法规,学有所用;必须要求刑事执行检察干警深入“学习、生活、劳动”三大现场,提高对监管场所监管工作的了解程度。结合《人民检察院检察建议工作规定(试行)》规定,笔者认为刑事执行检察建议在使用过程中应当具备“五性”:一是真实性,检察建议应当真实,不能凭空捏造;二是合法性,检察建议应当依据宪法法律制发,不能违反法律;三是针对性,检察建议的内容应当针对监管场所具体的违法行为和违法现象;四是可操作性,提出的检察建议必须能让监管场所在实践中可以具体操作,方便改正;五是说理性,针对监管场所在管理中、制度上存在的问题,及时提出检察建议,决定向监管场所发出检察建议时要改变以往简单罗列事实和法条的情况,在对事实进行详尽陈述的同时,详细列举证明违法事实的证据,并对提出检察建议理由进行说明,从而使被监督对象心悦诚服地接受检察机关的法律监督。

　　(三)完善刑事执行检察建议审批和备案制度。作为一种权力,检察建议不能随意行使,应遵循法定的程序和规则。[⑤]必须先由办案人员结合案件情况,依照格式要求制作检察建议书,由派驻检察室负责人或主办检察官审核后,报分管检察长审批签发。必要时可经检委会讨论决定。检察建议书除送达监管场所外,应同时将副本抄报上级检察院。必要时,还可以抄送监管场所的上级主管机关,以便督促监管场所落实整改措施,同时要执行登记制度,以保证检察建议的质量和检察建议的严肃性。

　　(四)主动协调,加强跟踪,维护刑事执行检察建议的权威。为防止监管场所收到检察建议后,出现表面应付、不予落实的现象,检察机关刑事执行部门要有针对性地做好工作,以维护检察建议的权威。一是交换意见,达成共识。检察机关在检察建议发出前,通过电话沟通、座谈等方式,与被建议单位交换看法,征求意见,达成共识。二是主动协调,加强配合。要加强与监管场所职能部门的协调和配合,注重发挥职能部门的主体作用,协助职能部门将检察建议的内容落到实处。三是跟踪反馈,维护权威。检察建议发出之后,派驻检察室要及时了解和掌握检察建议的落实、采纳、整改情况,并将反馈信息报告分管领导。这样,既可以验证检察建议是否对症下药,又可反映出被建议单位是否引起重视,是否加以研究并整改,以及整改的效果。对于未采纳建议、落实整改的,要及时督促;对于不及时落实并导致严重后果的,要建议监管场所上一级主管机关追究监管场所领导的相关责任。

　　(五)建立检察建议的救济途径。既然以法律的形式肯定了检察建议的强制力,那么就应当对接受强制力的对象提供一定的救济途径。建立检察建议复议复核制度,被建议单位认为检察机关发出的检察建议不当时,在一定期限内向发出检察建议的检察机关书面说明不服理由并申请撤销该建议的权利或者向上一级检察机关申请复核的权利,复议复核期间可暂停检察建议的执行。如果检察机关或其上级主管部门坚持已经发出的检察建议,有关单位或部门就应当按照检察建议的要求认真整改。

　　(六)建立科学规范的检察建议考核机制。完善的业务考核机制是保证工作质量的不竭动力,要提高检察建议的质量,增强检察机关法律监督活动的统一性,充分调动检察机关各职能部门运用检察建议的积极性和主动性,就必须建立科学规范的考核机制。[⑥]对检察建议工作的考核应当以检察建议实际发挥的功效为标准,而不能单纯考量制发数量或被建议单位是否回复。考核的着眼点应在于检察建议论据、材料是否充实、说理是否充分、发送后是否取得实效,尤其对于检察建议提出的问题及对策认真进行分析,考察其是否具有针对性,是否能够切实解决问题。制定相应的激励政策和措施,对开展检察建议工作成绩突出的科室和个人要予以表彰和奖励。

　　（作者单位:湖北省襄阳市城郊地区人民检察院）  

　　注释:

　　[①]贾永茂:《检察建议适用法律监督的构想》,载《兰州检察》2005年第2期。 　　

　　[②]曹昌寿、尹畅:《对检察建议应用情况的调查与思考》,载《人民检察》2002年第11期。 　　

　　[③]张新:《对完善检察建议立法的实证思考》,载《河北法学》2010年第11期。 　　

　　[④]孙谦主编:《检察理论研究综述(1979-1989)》,中国检察出版社2000年版,第352页。 　　

　　[⑤]陈为钢、顾文虎:《检察建议的基本理论问题》,载《上海政法学院学报》2009年第24期。 　　

　　[⑥]张新:《对完善检察建议立法的实证思考》,载《河北法学》2010年第11期。